بوروکراسی در جهان سوم
معنای بوروکراسی
واژه بوروکراسی Bureaucracy برای نخستین بار توسط شخصی فرانسوی بنام وینسنت دو گارنی (Vincent de Gournay) در سال ۱۷۴۵ استفاده شد. او به واژه bureau به معنای میز تحریر و دفتر یا اداره، پسوند یونانی cracy را افزودو واژه بروکراسی را به معنای حکومت ادارات ویا حکومت مقامات رسمی بکار برد. در قرن ۱۹ این واژه در آلمان متداول شد. معادل فارسی آن یعنی دیوان‌سالاری ترجمه‌ای از همین واژه‌است. به طور کلی، دیوان‌سالاری یا بوروکراسی به معنی یک سیستم کارکرد عقلانی و قانونمند است. اصطلاح بورورکراسی در ابتدا به صورتی نکوهنده به کار می‌رفت که این نگرش تا امروز نیز ادامه داشته و آن را معادل با کاغذ بازی، ناکارایی و اتلاف وقت و منابع می‌دانند. اما از نظر بسیاری از جامعه‌شناسان”بوروکراسی”یک الگوی دقت، نظم و مدیریت کارآمد است و در واقع کارآمدترین شکل سازمانی است که انسان‌ها ابداع کرده‌اند.
تعریف بوروکراسی از دیدگاه ماکس وبر
نخستین بار، بوروکراسی به عنوان یک پدیده اجتماعی و با توجه به کاربرد عملی آن، به وسیله ماکس وبر مورد استفاده قرار گرفت. وبر توجه خود را عمدتآ روی تأثیر سازمان‌های بورو کراتیک در ساختار سیاسی جامعه متمرکز کرد. وبر اصطلاح بروکراسی را در دو معنی بکار برد:
۱- مجموع مقامات اداری
۲- سازمان‌های بزرگ رسمی در جامعه امروزی.
از دید ماکس وبر، بوروکراسی ابزاری کارآمد است که کمترین آثار منفی را بر روابط شخصی کارکنان می‌گذارد، کمتر از هر خط مشی دیگری وقت و منابع مالی را هدر می‌دهد و انجام وظایف ضروری به بهترین نحو انجام می‌گیرد.
بوروکراسی ایده آل از دیدگاه ماکس وبر
- وجود سلسله مراتب اقتدار؛
- انتصاب برحسب شایستگی و تخصص؛
- ضوابط و مقررات مکتوب و از پیش تعیین‌شده؛
- غیر شخصی بودن (بی‌طرفانه، بدون دخالت احساسات شخصی)؛
- اجرای وظایف به‌طور مستمر، ثابت و دائمی؛
- تقسیم کار گسترده؛
- جدایی اموال سازمان و اموال شخصی؛
- جدایی محل سکونت و محل کار؛
- انحصاری نبودن مقامات و پست‌های رسمی؛
- وجود یک نظام بایگانی منظم؛
- وجود یک نظام انضباط و نظارت یکنواخت.
ویژگیهای منفی بوروکراسی
برداشت از بوروکراسی در این مفهوم به معنی عدم کارآیی وتمامی نکات منفی از نارسایی‌های سازمان‌های دولتی است. مهم‌ترین ایراد این است که بورکراتها از مقررات سازمان به نفع خود استفاده می‌کنند و همین نفع افراد باعث حفظ وضع موجود می‌گردد. آیین‌نامه‌ها باعث گسترش ترس و محافظه‌کاری در سازمان می‌شود. تشریفات و قاعده‌سازی برتری یافته، تا آن‌جا که افراد با تکیه بر مقررات و قوانین خشک و مخرب از انجام مسؤولیت‌های خود شانه خالی می‌کنند.
بوروکراسی موجد کندی، کسالت، یکنواختی، پیچیدگیهای روش‌های انجام کار، عکس العملهای نادرست در برابر نیازهایی که باید تأمین شوند و موجب عجز و درماندگی کارکنان، مراجعان و تمامی افرادی است که با آن سروکار دارند.
کریس آرجریس (Chris Argyris)، میشل کروزیر (Michel Crozier) و تامپسون از جمله کسانی هستند که با نگاه منفی به بوروکراسی می‌نگرند.
انواع مختلف بوروکراسی از لحاظ کارکرد
۱- بوروکراسی به عنوان سازمان معقول (کارآیی حداکثر)
۲- بوروکراسی به عنوان حکومت مأموران اداری (کنترل آن به دست مأموران اداری است و قدرتشان آزادی مردم عادی را به مخاطره می‌اندازد)
۳- بوروکراسی به عنوان اداره عمومی (به گروهی از انسان‌ها یا مستخدمان اشاره می‌کند که وظایف معینی را انجام می‌دهند که جامعه آن‌ها را ضروری می‌داند)
۴- بوروکراسی به عنوان اداره به وسیله مأموران اداری (از دید «وبر» اداره به وسیله مأموران اداری منتسب و محدود می‌شود)
۵- بوروکراسی به عنوان عدم کارایی سازمان (ضد تحرک اداری و ضد نوآوری در سازمان به)
نمونه‌هایی از سازمان‌های بوروکراسی اداری در کشورهای جهان سوم
۱- مصر باستان: ۲۰۰۰ سال قبل از میلاد مسیح از الگوهای پیچیده تفویض اختیار، تخصص‌گرایی و نظایر آن استفاده می‌شده است.
۲- چین باستان: در زمان مرگ کنفوسیوس در ۵۰۰ سال پیش از میلاد، ارتش چین از ویژگیهای بوروکراتیک مانند نظم و انضباط برخوردار بود.
۳-تمدن‌های باستانی مانند”اینکاها“ در آمریکای مرکزی با استفاده از نظام‌های دولتی پیچیده قادر به ایجاد و اداره امپراطوری‌های بزرگ بودند.
۴-امپراطوری هخامنشی: ۵۵۴ قبل از میلاد به وسیله کوروش بنیانگذاری شد و زیرساخت‌های سنتی در امور نظامی، سیاسی، حکومت، مدیریت و اقتصاد شکل دادند.
بوروکراسی نوین در کشورهای جهان سوم
۱- بوروکراسی در جهان سوم میراث استعمار است.
۲- قوانین و مقررات برای جمع‌آوری مالیات و استخراج منابع طبیعی طراحی شده بودند و به وسیله نیروی آمرانه حمایت می‌شدند
۳- از نیروهای بومی در سطح کارگزارو نه مدیران خلاق استفاده می‌شد.
۴-کنترل، موضوع اصولی بوروکراسی‌های استعماری بود.
۵-در اکثر این کشورها ساز و کارهای نهادی و اداری تقلیدی و براساس تجربه کشورهای توسعه یافته شکل گرفته‌اند.
۶-چون استعمار بیشتر از منظر فرآیندهای سیاسی از بالا به پایین دیوانسالاری‌ها را گسترش داده مانع رشد سایر نهادهای سیاسی مانند مجالس قانونگذاری، احزاب سیاسی، گروه‌های نفوذ و حتی جامعه مدنی به عنوان حدفاصل میان قدرت رسمی و مردم گشته است.
۷- دردولتهای پسا استعماری در کشورهای نواستقلال که سایر نهادهای سیاسی به اندازه کافی رشد نکرده‌اند بوروکراسی قدرت فزاینده ای پیدا می‌کند.
تاریخ نظام اداری در ایران
قبل از دوره قاجاریه نظام اداری ایران تحت تأثیر نظام شاهنشاهی اداره می‌گشت. ازاواسط دوره قاجاریه امیر کبیر با اعزام محصلین به خارج از کشور برای تحصیل علوم و تأسیس مدرسه دارالفنون زمینه را برای شکل گیری نهادهای بروکراسی به مفهوم امروز آن فراهم آورد. پس از پیروزی انقلاب مشروطه، برای اولین بار قانون اساسی تدوین گردید. این قانون از قوانین کشورهای دیگر کپی برداری شده و ناقص بود، اما زمینه ایجاد چندین وزارتخانه و اداره دولتی گردید. این ادارات به شدت تحت تأثیر تصمیمات دربار بودند و قانون در آن‌ها به شکل سلیقه ای اجرا می‌شد. با روی کار آمدن رضاشاه نوعی از مدرنیسم در کشور ایجاد شد. او کشور را به استان‌هایی که یک حاکمیت نظامی و یک حاکمیت غیر نظامی داشت، تقسیم کرد. در این شبکه نظامی-اداری، قوانینی برای مدرنیزه کردن خدمات اداری، مالی و قضایی تصویب شد. در این زمینه می‌توان به تجدید سازمان وزارت عدلیه و تأسیس سازمان ثبت احوال اشاره کرد
تاریخ نظام اداری در ایران در دوره رضا شاه
در دوره رضا شاه تشکیلات اداری مختلف از جمله شهرداری، شهربانی، پیشه و هنر، دارایی، دادگستری و وزارت کشور نظام تازه ای یافتند.
درادامه در زمان محمد رضا شاه، آمریکایی‌ها سازمان برنامه و بودجه را ایجاد کردند و انگلیسی‌ها شرکت نفت را ساماندهی کردند و طی ۳۰ سال تعداد ۸ وزارتخانه ایجاد شد.
در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی فعالیت‌هایی در رابطه با اصلاح نظام اداری کشور انجام شد. هدف عمده این فعالیت‌ها، تطبیق نظام اداری کشور با ارزش‌های متصور اسلامی بود. در این برهه تلاش گردید اصول و مبانی حاکم بر نظام اداری تدوین و نظام‌های کارآمد منطبق با اسلام طراحی گردند و در مقطع دیگری نیز به کارگیری اصول علمی مدیریت در اصلاحات، مدنظر قرار گیرد. نتیجه این اقدامات در چندین مرحله به بازنگری در تشکیلات دولت منجر شد که هیچ یک به نتیجه نهایی نرسید.
مشکلات نظام اداری در جوامع توسعه نیافته
۱-بزرگ بودن نظام اداری
۲-ناکارآمدی و اتلاف منابع
۳-بی‌نظمی وعدم هماهنگی بین سازمان‌ها
۴-تقدم روابط بر ظوابط
۵-سیاست زدگی نهادهای بوروکراتیک
۶-بدبینی ریشه دار در فرهنگ سنتی این جوامع نسبت به هرگونه دولت و هیأت حاکمه
۷-فساد بوروکراتیک شامل رشوه، دزدی اموال عمومی و سوءاستفاده از موقعیت
۸-ابهام در قوانین وتفسیرهای شخصی در اجرای قوانین
۹-تبعیض
۱۰-تمرکز زیاد
۱۱-تغییرات متناوب وعزل و نصب سریع مدیران
۱۳-بوروکراسی عریض و طویل روند اجرای امور و برنامه‌های سیاستمداران و دولتمردان را کند کرده است و به جای آنکه به تعبیر «وبر» یک ابزار باشد، خود به یک آکتور غیرقابل چشم پوشی تبدیل شده است.
ناکارآمدی نهادی جهان سوم
به نظر هانتینگتون، در شـرایط رشد اقتصادی، بدترین چیز ممکن، وجود جامعه متقلب همراه با تمرکزگرایی شـدید و دیوان س الاری دغل باز است. ناکارامدی دولت منجر به تحمیـل هزینه‌های زیـادی بـر دولت‌های جهان سوم شده است. دولت‌های ضعیف و ناتوان اغلب دو نوع هزینه را بر امور اقتصادی تحصیل می‌کنند: نخست، هزینه‌هایی که به دلیل از دست رفتن فرصت‌ها بـرای پیـروی از قـوانین مبهم و متغیر صرف می‌شود. دوم، هزینه پرداخت‌هایی که برای امور غیرقانونی صرف شود. ناکامی دراصلاح، روند جدیدی کـه بـه وجـود می‌آید خـود، عامـل بـروز فسـاد در کشورهای در حال توسعه می‌شود
فساد و توسعه سیاسی
حمایت از آزادی‌های مـدنی و آزادی گفتار که معمولاً همراه با انتخاب دموکراتیک هستند، باعث امکان ایجاد و دولت شفاف و آزاد می‌شود درمقابل حکومتهایغیردموکراتیک به خاطر اینکـه حاکمـانآنهـا دارای توان بالقوهای برای تشکیل دولت و حکومتی با تراز و معادله کم هایتر هسـتند، حاوی محرک‌های فساد هستند.
در کشورهای جهان سوم، تصمیم گیران اصلی به طـور پنهـان و در پشـت پـرده عمل می‌کنند و مسئولیتی در قبال جامعه نیز ندارند. به طور کلی فرایند تصـمیمگیـری سیاسی و اقتصادی بهگونهای فزاینده خارج از نهادهای دموکراتیک صورت می‌گیرد و در این گونه کشورها همیشه این منافع دلالان است که بازار را گسترش و رقابـت را تنگ می تر سازد.
بزرگی دولت و فساد
نخست، بزرگی دولت منجر به گستردگی حیطه اختیارات شده و مقامات سیاسـی در سطح وسیعی دارای اعمال قدرت و نفوذ می‌شوند.
دوم، این گستردگی موجب به وجود آمدن نیاز کاذب و اسـتخدام کارکنـان بـرای تصدی وظایف محول شده به دولت می هستند شود، کارکنانی که اغلب ناکارامدند.
سوم، به خاطر عدم وجود مدیران نخبه و برجسـته در کشـورهای جهـان سـوم، بزرگی دولت خود به خود موجب گسترش ضعف مدیریتی و بروز فسادهای ناشی از آن می‌شود.
فرهنگ و فساد
چنانچـه فسـاد، بـه عنـوان یـک هنجـار عمـومی و پذیرفته شده درجوامع تبدیل شود، این نوع فساد می‌تواند به مثابه یک قاعده پذیرفتـه شده مورد قبول واقع شود. این با توجه به سرمایه که فساد، گذاری، رشـد اقتصـادی و توسعه را متأثر و پرهزینه می‌سازد، به نوعی درم سیر توسعه و در انگارهـای مـردم درگیر در توسعه، فساد در اشکال مختلف به یک جریـان غیراخلاقـی و ضـد ارزشـی تبدیل می‌شود. از این رو، دلیل دیگر اینکه فساد مالی همراه با توسعه اقتصادی کاهش می است یابد، زشتی و بدنامی اجتماعی این پدیده است.
فساد و سیاست‌های اقتصادی
کشورهای جهان سوم به طور عمده با بحران‌های اجتمـاعی از قبیـل بیکـاری و فقـر گسترده مواجه هستند. بیکاری با نرخ بالا و بحران‌های سیاسـی ناشـی از آن منجر به به بخش کارگیری غیرمفید و زائد درمی های دولتی یا وابسته به دولت شود از سوی دیگر فقر اقشار وسیعی از مردم، موجب اتخاذ سیاست‌های حمـایتی و ارائه سوبسید می‌شود. سیاست‌هایی از قبیـل چنـد نرخـی بـودن ارز، محدودسـازی واردات، ارائه خدمات اجتماعی و فرهنگی با نرخ پایین و مواردی از این قبیـل، موجـب بروز، ارائه فساد در سطوح اول و دوم می‌شود.
آثار و علل فساد در جهان سوم
۱-فساد اداری بر رشد اقتصادی و استحکام دولت‌های جهـان سـوم و جوامـعآن ها اثر معکوس دارد.
۲-علل ساختاری فسـاد اداری درتمـامی کشـورها، عمدتاً بـر گسـتردگی حجـم دولت، حساب پسدهی اندک و انگیزه‌های ضـعیف خـدمت رسـانی کارمنـدان دولتـی استوار است.
۳-فساد اداری، خاستگاه اجتماعی و فرهنگی نیز دارد کـه از جملـه می‌توان بـه میزان حاکمیت روابط بر ضوابط و نحوه ارتباط مردم با حکومت و نظـایر آن اشـارهداشت ۴-هرچه علل و خاستگاه‌های فساد اداری نمایان‌تر باشد، فسـاد شـدیدتر خواهـدبودومبارزهبافسادنیزبـانگـرشبـهخاسـتگاههـای آن در فراینـد زمـانی معقـول پذیر امکان است
سازمان شفافیت بین الملل Transparency International
شفافیت بین‌الملل یک سازمان غیر دولتی است که در سال ۱۹۹۳ تأسیس شد و دفتر اصلی آن در برلین، آلمان قرار دارد. هدف این سازمان که در حدود ۱۰۰ کشور نمایندگی دارد تلاش برای مبارزه با فساد و افزایش آگاهی در مورد آن است. این سازمان به طور سالیانه اقدام به انتشار شاخص ادراک فساد می‌کند. سنجش فساد به استفاده از شاخص‌های نظیر فساد، اختلاس، رشوه‌گیری، خرید و فروش پست‌های دولتی، رشوه‌پذیری دستگاه قضایی، فساد مالی در میان سیاستمداران و مقام‌های دولتی و عدم مقابله کافی یا ناکارایی در پیکار علیه مواد مخدر است.
رتبه ایران از لحاظ شفافیت بین الملل در سال ۲۰۱۳
آمارهای نشان می‌دهد که طی سالهای گذشته، یک نفر از هر ۴ نفر در جهان، رشوه پرداخته می‌کند. رشوه پرداختی طی یک سال یک تریلیون دلار بوده است. سال ۲۰۱۳، ایران در بین ۱۷۷ کشور دنیا، با نمره ۲۵، رتبه ۱۴۴ را از آن خود کرده بود. در این سال دانمارک با ۹۱ امتیاز، اولین کشوری بود که در آن کمترین فساد مالی و اقتصادی اتفاق می‌افتاد. همچنین آخرین کشور، سومالی بود که امتیاز در این نوع فساد، ۸ بوده است.
نتیجه گیری
هدف از تحول اداری عبارت است از تقویت توانمندی‌های نظام اداری در جهت ایفای کارآمد وظائف و نقش فعلی دولت و یا به تعبیری دیگر هدف از تحول اداری، انطباق نقش‌ها، توانمندی‌ها و قابلبتهای نظام اداری است که امری حیاتی و برای توسعه ضروری می‌باشد. تحول اداری بدون اصلاحات در نهادهای سیاسی در شرایط موجود و رابطه‌اش با نظام سیاسی به نتیجه نمی‌رسد.
منابع
کتاب زنده باد فساد، جامعه دولت شناسی سیاسی فساد در جهان سوم، تألیف: علی ربیعی
مقاله: تأملی بر بوروکراسی در کشورهای جهان سوم
http://www.transparency.org/، وبسایت رسمی سازمان شفافیت بین الملل
اختصاصی وبسایت جهان‌سوم
+ تهیه کنندگان: مهران رودینی، محمدعلی خمر، حامد شیخی کبیر، ابوالفضل صلواتی، درویش نارویی
+ استاد مربوطه: دکتر امیر دبیری‌مهر
+ ویراستاری و انتشار: علی فتحی
+ تبصره مهم: نوشته‌های مندرج در سایت جهان‌سوم، نتیجه پژوهش دانشجویان است و نه تنها خالی از اشکال نبوده بلکه لزوماً مورد تأیید استاد و مدیر سایت نیست و گردانندگان سایت نیز از نقدهای مخاطبان استقبال می‌کنند.
ممنون خیلی خوب بود